Qualche giorno fa ho inserito un post relativo ai
problemi della burocrazia e allo “stato dell’arte” per così dire per arrivare a
risolvere l’annoso problema della
semplificazione burocratica.
Che cosa è stato
fatto nel nostro paese dall’entrata in vigore della riforma Bassanini ad oggi ?
Scrive Roberto Bin
:” Il programma del Ministro Bassanini era davvero ambizioso: attuare
una rivoluzione amministrativa in senso autonomistico “a costituzione vigente”.
Operando con i soli strumenti della legislazione ordinaria, senza attendere la tanto conclamata riforma della Costituzione, si voleva
anticipare il “federalismo” attraverso un radicale trasferimento di funzioni
dal centro alla periferia. Gli strumenti di cui il Governo si è dotato sono
eccezionali: una delega legislativa, concessagli dal Parlamento con la legge
59/1997, la cui ampiezza non ha precedenti. Il Governo è stato delegato a
trasferire alle regioni ordinarie e agli enti locali tutte le funzioni
amministrative di cui era titolare salvo quelle
appositamente elencate dalla legge di delega: le funzioni escluse erano
soltanto quelle tipiche di uno stato federale. Parallelamente, il Governo è
stato delegato a por mano ad una radicale riforma delle strutture ministeriali,
in modo da chiudere quegli uffici e quegli enti le cui funzioni
venivano trasferite in periferia, conferendo alle regioni e agli enti locali le
risorse umane, materiali e finanziarie relative; ed infine è stato delegato a
ridisciplinare alcuni settori chiave, quali il commercio, gli ausili
all’industria, il lavoro nella amministrazioni pubbliche, l’organizzazione scolastica.”
La legge 59 /97 Legge Bassanini trovava sul tavolo un
avvio di riforma secondo il lavoro che in questo settore era stato già fatto a
cominciare dagli anni 92-93 con i seguenti problemi :
a)dubbi di costituzionalità sulla privatizzazione di personale
e dirigenza e, in particolare, sul sistema di contrattazione collettiva
delineato nel ‘93, ma ancora non sperimentato e fortemente deturpato dai
referendum del 1995;
b)distonia tra tendenze al decentramento amministrativo e
disciplina accentrata di personale e dirigenza;
c)scarso realismo e tenuta della distinzione tra vertici
politici e vertici burocratici;
d)nessuna riforma dei controlli sulla macchina
amministrativa e sulle prestazioni del personale ispirati ad una moderna logica
organizzativa;
e)unificazione parziale ed incerta delle regole tra
pubblico e privato;
f)destino delle normative pregresse (ovvero
l’insostenibile lentezza del c.d. trasformatore:
cioè l’art. 72 del d.lgs. 29/93)
g)persistente indeterminatezza del momento in cui ci sarebbe
stato il passaggio di giurisdizione all’AGO,
con tutto quanto ad esso connesso.
A dieci anni dalla riforma Bassanini rimanevano in piedi
ancora problemi come :
a) ridefinizione dei confini non valicabili dalla
politica nell’azione della burocrazia;
b) consolidamento della controparte datoriale nelle
negoziazioni a livello nazionale e decentrato (diretto coinvolgimento dei
comitati di settore);
c) chiara configurazione delle responsabilità gestionali
della dirigenza;
d) uso pieno dei sistemi di valutazione della dirigenza e
del personale;
e) affinamento dei sistemi punitivo/premiali;
f) allocazione più razionale del personale e dell’uso
delle tipologie contrattuali;
g) responsabilizzazione degli agenti contrattuali a
livello decentrato;
h) efficienza del sistema di relazioni contrattuali;
i) contenimento e regolarizzazione del precariato.
Scrive lo stesso Franco Bassanini nel 2008 : “E’ del
tutto improprio parlare di riforma Bassanini, come si fa nel titolo di questo
convegno. Per varie ragioni: innanzitutto perché il processo di ammodernamento
del nostro sistema amministrativo negli anni novanta è stato un processo lungo
e complesso, cominciato nel decennio precedente con un importante elaborazione
parlamentare, che portò alla approvazione delle leggi 142 e 241 del 1990: io vi
diedi un contributo, penso non del tutto irrilevante; ma si trattò di un’opera
collegiale. Vorrei ricordare qui soprattutto il contributo del compianto
Silvano Labriola, allora presidente
della Commissione Affari Costituzionali della Camera.
Venne poi il decreto 29, che diede il via alla
contrattualizzazione/ privatizzazione del lavoro pubblico: una rivoluzione
rispetto alla tradizione pubblicistica dominante fin dall’unità d’Italia (e da
prima ancora); dovuta
al primo governo Amato e al sottosegretario Sacconi. Il
decreto 29 fu poi ampiamente modificato dal governo Ciampi e dal ministro
Sabino Cassese; ma è controverso se la
novella Cassese abbia migliorato o
peggiorato l’impianto originario, ed è comunque indiscutibile che l’asse della
riforma restò quello definito dal governo Amato.
Quanto alle leggi Bassanini, furono anch’esse il prodotto
di un lavoro collegiale: credo che Sandro Pajno, Massimo D’Antona, Luisa
Torchia o Vincenzo Cerulli Irelli (che presiedeva la commissione bicamerale
competente) potrebbero mettere il.... nome in ditta tanto
quanto il Ministro dell’epoca. Ho fatto contare gli emendamenti approvati nel
corso dell’iter parlamentare delle 5 leggi Bassanini: è risultato che ben 142
emendamenti (approvati dalla Camera col parere favorevole del Governo) erano a
firma di Franco Frattini, dunque del più autorevole esponente dell’opposizione
nella materia in oggetto. Non solo dunque si è trattato di un lavoro
collegiale, di un lavoro di squadra, e di una squadra assai numerosa; ma anche
di un
lavoro bipartisan: così, delle cinque c.d. leggi
Bassanini, tre urono votate dalla opposizione di centro-destra, ed ebbero il
voto contrario della sola piccola pattuglia dei parlamentari di Rifondazione
Comunista. E i centodue tra decreti legislativi e dPCM emanati per l’attuazione
delle deleghe previste dalla legge 59 ebbero tutti, alla fine, l’unanime parere
favorevole della Conferenza Unificata, indipendentemente dalle appartenenze
partitiche dei suoi membri. (1)
E ancora in riferimento ai problemi irrisolti dalle sue proposte di
legge scrive sempre Bassanini : E innanzitutto da quelli
relativi alla riduzione dei costi della macchina amministrativa, che all’inizio
degli anni Novanta rappresentò il primo obiettivo della riforma, di fronte alla
impetuosa crescita del debito pubblico. Tra il 1992 e il 2000, il costo
dell’aggregato “retribuzioni del personale pubblico”, complessivamente considerato
(Stato, Regioni, enti locali, enti pubblici, Forze Armate e corpi di polizia),
diminuì di due punti rispetto al PIL, dal 12,6% al 10,6% (dati Istat
rettificati), dando così un notevole contributo (inferiore solo a quello
derivante dalla riduzione della spesa per interessi sul debito pubblico) all’
operazione di risanamento della finanza pubblica, che consentì all’Italia di
entrare nell’Unione monetaria europea.
A fine 2000, l’Italia contava
così quasi due milioni di dipendenti pubblici meno della Francia e del Regno
Unito. Il numero dei dipendenti pubblici rispetto alla popolazione e il costo
del personale rispetto al PIL erano entrambi discesi al di sotto della media
dei Paesi OCSE. Dal 2000 in poi, è dunque lecito sostenere che il problema dell’amministrazione pubblica
italiana non è tanto il costo delle PPAA (che naturalmente
deve essere contenuto e se
possibile ulteriormente ridotto), ma la qualità dei servizi e delle prestazioni
che da esse vengono erogati ai cittadini e alle imprese, nonché la qualità
della regolazione e i costi
regolativi e burocratici ai
medesimi imposti.
Non irrilevanti sono stati –
come è noto - i risultati delle riforme degli anni novanta anche sul terreno
qualitativo. Importanti
settori economici (dalla siderurgia alle telecomunicazioni, dal credito
all’energia), fino ad allora dominati da monopoli o oligopoli pubblici, furono
in quegli anni liberalizzati e privatizzati. Le istituzioni territoriali furono
dotate di assetti istituzionali più moderni, di governi più stabili, di
compiti,
poteri e risorse molto più
rilevanti, anticipando processi di decentramento oggi avviati in tutte le
principali democrazie europee. La struttura del Governo fu totalmente
ridisegnata, riaggregando e riaccorpando i ministeri per missioni omogenee e
diversificando i modelli organizzativi ( agenzie Utg) allineandosi (in questo
caso con molto ritardo) ai modelli dei maggiori Stati europei. Sia pur con
adattamenti e deroghe, furono largamente importati, nel settore pubblico,
metodi gestionali e rapporti di lavoro da lungo tempo in uso nel settore
privato (e nei sistemi amministrativi anglosassoni). Programmazione strategica,
controllo di gestione, valutazione delle performance, responsabilità, merito,
customer satisfaction cessarono di essere parole estranee alla cultura delle
amministrazioni pubbliche e divennero, almeno sulla carta, strumenti ordinari
dellaloro attività. Tra i primi al mondo, l’Italia si dotò degli strumenti
necessari per la digitalizzazione dell’amministrazione (dal documento
elettronico alla firma digitale, dalla informatizzazione del fisco alla sperimentazione
della carta d’identità elettronica).
Il successo della
autocertificazione faceva sperare in una rapida realizzazione del progetto di
totale
decertificazione e di radicale
digitalizzazione e reingegnerizzazione delle amministrazioni delineato nel piano
di e-government del 2000.
L’introduzione dell’analisi
dell’impatto della regolazione prometteva un forte alleggerimento dei carich
i regolativi e burocratici.
Così alla fine del decennio,
il rapporto OCSE del marzo 2001, sulla Regulatory Reformin Italia, attestava
gli “impressionanti progressi” realizzati in pochi anni dal nostro Paese sul
terreno della qualità della regolazione, della semplificazione burocratica e
dell’ammodernamento dell’amministrazione, elencando dati positivi dei quali,
per vero, né l’opinione pubblica né il ceto politico italiano sembravano
consapevoli (mentre – singolarmente – la riforma italiana veniva apprezzata
all’estero, e in ispecie in Francia.”
Passi da giganti che
purtroppo hanno incontrato difficoltà
per arrivare a completare quel cammino così ben intrapreso . Ma sarà oggetto di
un altro post .
( 1 )(pubblicato in Astrid
Rassegna, n. 17/2008)
Leggi anche la prima parte del 27 aprile 2020
Eremo Rocca S. Stefano giovedì
30 aprile 2020 
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